[NYT] 누가 검사들이 책임을 지도록 만들 것인가?

https://www.nytimes.com/2021/12/04/opinion/prosecutor-misconduct-new-york-doj.html

누가 검사들이 책임을 지도록 만들 것인가? / 《뉴욕타임스》 논설위원실 / 2021년 12월 4일

Who Will Hold Prosecutors Accountable? / 《New York Times》 THE EDITORIAL BOARD / Dec. 4, 2021

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검사는 형사 사법 시스템에서 가장 강력한 플레이어다. 검사는 피고인을 여러 해 동안 감옥에 가둘 수 있고, 심지어 사형을 받게 할 수도 있다. 대부분의 검사들은 이러한 권한을 명예로운 방식으로 행사한다. 그러나, 검사가 그렇게 하지 않을 때, 대가를 치르는 경우는 매우 드물다. 심지어 무고한 사람을 감옥에 가두는 반복적이고 지독한 불법행위의 경우에도 말이다.

왜냐고? 그들은 지역사회, 주(州), 그리고 연방의 정책에 규정된 침묵과 비밀의 막(layer)으로 보호받고 있는데, 이는 검사들이 잘못에 대해 제대로 된 책임을 지는 것을 막는 방패가 되고 있다.

뉴욕 시는 이 나라에 고질적으로 퍼져있는 문제에 대한 극명한 사례를 제공한다. 일군의 법학 교수들이 세상에 알린 퀸스에서 있었던 여러 불법행위(misconduct)에 대한 시 당국의 공식 반응을 떠올려봐라. 지난 달에 《뉴욕타임스》가 보도했듯이, 이 법학 교수들은 퀸스에 있는 검사 21명에 대한 진정(grievance)을 제기했고 – 공개 법정에서 거짓말을 한 것부터 피고인에게 핵심적 증거를 숨긴 것에 이르기까지 모든 것에 대해 – 그들이 제출한 진정서를 공개된 웹사이트에 올렸다.

이것은 애매모호한 사건이 아니었다. 항소심 재판부는 모든 사건에서 검사 측의 불법행위(misconduct)를 확인했다; 많은 경우 불법행위가 너무 심각해 유죄 평결을 뒤집거나 누군가를 감옥에서 풀어줘야 했다. 1996년에 있었던 살인사건과 관련해 잘못 기소된 사람들은 감옥에서 24년을 보낸 이후에야 무죄가 밝혀졌다. 그러나 이것은 가장 두드러진 불의(injustice)를 바로잡은 것에 불과했다. 지금까지도, 담당 검사 중 그 누구도 어떠한 종류의 공적인 결과에 직면하지 않았다. 일부는 여전히 현직에 있다.

소속 공무원들의 광범위한 불법행위에 대한 이같은 탄원기도에 대해 당국은 어떻게 반응했을까? 이 사실을 공개한 교수들의 뒤를 쫓았다.

불법행위 혐의를 담당하는 위원회에 보낸 서한에서, 법무실장(corporation counsel)으로 알려진 뉴욕 시 당국 최고위급 법률가는 “정치적 어젠다를 선전”하기 위해 교수들이 진정 절차를 악용했고 사법 당국이 공개를 결정하지 않는 한 법률가의 행위와 관련한 정식 고소장(complaint)에 대해선 비밀이 엄수되어야 한다는 주법(州法)을 위반했다고 고발했다. (사법당국이 고소장 공개를 결정하는 경우는 절대로 없다시피 하다.) 진정 위원회는 고소 사건의 진행 상황에 대한 접근권을 박탈하는 방식으로 교수들을 징계하는 것에 동의했다 – 심지어 주법(州法)에 따르면 이러한 고소와 관련된 내용은 절차가 진행되는 동안 당사자에게 통지되어야 하는데도 말이다. 그 결과 위원회가 고소 사건을 당장 내일 각하하더라도 아무도 알 수 없는 상황이 되어버렸다.

이에 더해, 그 이후 법무실장(corporation counsel)은 비밀엄수법(secrecy law)을 위반한 혐의로 교수들을 징계해달라고 요구하는 서한을 비밀로 해달라고 요청했다. 이것은 단순히 메신저를 공격하는 정도의 일이 아니다; 총을 이스트 리버(the East River)에 던져버린 뒤에 총을 건져내려고 시도하는 사람을 위협하는 것과 같다.

우리가 이 모든 것을 알게 된 것은 교수들이 비밀엄수법(secrecy law)이 수정헌법 1조를 위반한 것이라고 주장하면서 시 당국을 상대로 연방 법원에 소송을 제기했기 때문이다. 어떻게 [수정헌법 1조 위반이] 아닐 수가 있겠는가? 만약 누군가 《뉴욕타임스》 기자에게 어떤 검사의 불법행위에 대해서 말한다면, 그 기자는 온 세상이 볼 수 있도록 이러한 의혹을 다루는 기사를 쓰는 일에 아무런 제약을 받지 않을 것이다. 그러나 만약 같은 사람이 같은 주 정부와 관련된 같은 불법행위에 대한 정식 진정서를 제출한다면, 그녀는 이에 대해 말하는 것을 금지당할 것이다. 심지어 이 법을 위반했을 때 어떤 처벌을 받을지도 명확하지 않다 – 2020년 선거를 전복하고 1월 6일 국회의사당 폭동을 선동한 도널드 트럼프의 시도에 있어서의 루돌프 줄리아니의 역할과 관련해 전직 뉴욕 주 법원 판사와 심지어 전직 검사들까지 포함된 수십 명의 유명 법학 교수들이 공개적으로 진정을 제기했던 사실이 증명하듯이 말이다. 지금까지도, 이 법률가들 중 언론에 이를 공표한 것과 관련해 공적인 제재(public sanction)를 받은 사람은 없다.

이론적으로만 보자면, 비밀엄수법(secrecy law)은 경솔한 고소 때문에 중상모략을 당하는 것으로부터 법률가를 보호하기 위해 존재한다, 하지만 이같은 명분(rationale)을 주 정부의 일을 하는 공무원인 검사에게 적용하는 것은 말이 되지 않는다. 퀸스 사건의 경우를 살펴보자면, 이들의 불법행위는 이미 공적 기록(public record)의 문제다. 설사 그렇지 않다고 하더라도, 사람들을 감옥에 보낼 수 있는 권한을 가진 공무원을 상대로 한 고소장(complaint)을 공적으로 발표하는 것을 – 공적인 청문회는 물론이고 – 막는 것에 대해 원칙에 입각한 이유는 존재하지 않는다. 검사들이 법정에서 마주하는 피고인들은 당연하게도 이러한 특권을 향유하지 못한다.

뉴욕은 미국의 다른 대부분의 주 정부보다 더욱 두텁게 소속 법률가들을 징계 수단으로부터 보호한다, 면책 조항의 수에 있어서는 심지어 거의 최상위권이다 – 그 중 다수는 검사의 불법행위의 결과에 대한 면책조항이다.

그러는 동안, 뉴욕 검사들에 대한 감시를 확대하려고 시도한 몇몇 시도는 좌절되어왔다. 2018년에 도입된 법률은 검사의 불법행위를 보다 독립적이고 투명한 방식으로 다루기 위한 위원회를 만들었다.. 그러나 뉴욕 주의 지방검사 협회는 이 법률에 대해 문제를 제기했고, 법원은 위헌 결정을 했다. 입법가들이 올해 새로운 위원회를 만들었지만, 아직 위원장이 임명되지 않은 것으로 보인다.

애석하게도 뉴욕의 검사-보호 소동은 특이한 사례가 아니다. 워싱턴에서는, 법무부가 스스로를 감시할 수 있도록 사실상 허용한 1988년 법률 덕분에 연방 법무부는 외부의 책임추궁으로부터 소속 검사들을 공격적으로 방어하고 있다. 다른 모든 연방 기관은 – 심지어 법무부의 일부인 F.B.I.나 마약단속국(D.E.A.)마저도 – 철저한 조사를 시행하고 직접 확인한 내용에 근거해 장문의 보고서를 발행 하는 독립적인 감찰관(inspectors general)의 감시를 받도록 규정돼 있다. 연방검사들은 법무부 장관이 수장을 임명하고 장관에게 직접 보고하는 조직인 직업윤리 부서(Office of Professional Responsibility)가 담당하는 내부 검토 절차에 대충 임하기만 하면 된다. 이 부서에서 확인한 내용을 공개하는 경우는 거의 없고, 공개하는 경우에도 사실이 밝혀진 후 여러 달이 지난 후에 간략한 요약자료만 제공하는 경우가 많다. 한 법조윤리 전문가의 말에 따르면, 이 절차는 “블랙홀”이다. (반면, 법무부 감찰관실은 법률상 발행 의무가 있는 반기 보고서를 얼마 전에 발표했는데, 68건의 유죄판결 또는 유죄인정과 66건의 해고, 사임 또는 징계 처분뿐만 아니라 감찰장관실이 올해 4월에서 9월 사이에 발행한 보고서 52건에 대한 상세 내용을 밝혔다.)

연방검사들이 받아야 하는 검토의 수준은 대단히 중요한 문제가 되는데 왜냐하면 이들 역시 주 정부와 지역사회에 있는 검사들 만큼이나 불법행위를 저지르기 쉽기 때문이다. 전직 알라스카 주 연방상원 의원 테드 스티븐스에 대한 잘못된 기소나, 법무부 소속 법률가들이 테러리즘 용의자를 고문할 수 있도록 신문을 하는 사람들에게 법률적인 그린 라이트를 준 일이나, 성폭력범인 제프리 앱스타인이 2008년 사건 당시 담당 검사였고 나중에 트럼프 정부 노동부 장관이 된 알렉스 아코스타로부터 받은 봐주기성 형량거래(sweetheart deal)의 경우를 보라. 그럼에도 후자의 두 경우엔 직업윤리 부서(Office of Professional Responsibility)는 불법행위를 확인하지 못했다. 해당 부서는 아코스타 씨가 “부족한 판단력”에 대해서만 책임만 있다고 밝혔다. 스티븐스 사건의 경우, 해당 부서는 불법행위를 발견했지만 [검사의] 고의는 없었다고 말했고, 가볍게 나무라는 선에서 담당 검사들을 풀어줬다. 검사들에게 책임을 물어야만 하는 이와 비슷하게 지독한 다른 실패 사례들도 존재했을까? 거의 확실히 그랬을 것이다. 그러나 법무부가 말해주지 않기 때문에 우리는 알 수가 없다.

모든 공복(public servant)에게 요구되는 책임성(accountability)을 연방검사들이 회피할 수 있게 해주는 원칙에 입각한 이유는 없다. 이들에 대한 일반적 원칙의 면제는 딕 손버그에 대한 특혜로서 채택됐는데, 손버그는 1988년 당시 법무부 장관이었고 감찰관실을 만드는 작업을 탈선시키려고 노력했던 인물이다. 세월이 지난 후, 손버그 씨는 잘못을 인정했다. “이것은 증거가 이끄는 대로 나아가는 고도로 전문적인 작업이고, 정치적 바람이 부는 방향에 따라 조종되는 작업이 아닙니다” 그는 2014년에 법률 시행 25주년을 기념하는 모임에서 말했다. “저는 진정으로 이를 믿는 사람이 됐습니다.”

국회에 있는 많은 수의 공화당원과 민주당원들도 그러한데, 이는 시계가 가리키는 시각에 대해서조차 두 당이 합의점을 찾지 못하는 요즘 분위기에 비춰보면 인상적인 사실이다. 이들의 해결방식은 간단명료하다: 1988년에 도입된 법의 허점을 없애고, 다른 법무부 공무원들이 연루된 사건에 대해 지금도 감찰관실이 하고 있는 것처럼, 연방검사들과 관련해 제기된 문제들에 대해서도 감찰관실이 검토할 수 있도록 권한을 부여하는 것이다. 유타 주의 공화당 의원 마이크 리와, 일리노이 주의 민주당 의원 딕 더빈이 상원에서 공동으로 대표발의한 법안은 정확히 이 같은 내용을 담고 있다. 그러나 법무부 장관 메릭 갈랜드는 현존하는 시스템에 대한 어떠한 변화도 거부함으로써 전임자들의 전통을 이어나가고 있다.

검사들은 공정함과 정의를 위해 일할 수 있다, 그러나 그들은 또한 누군가를 속일 수도 있고 다른 사람의 삶을 파괴할 수도 있다. 이들이 이런 일을 할 때는 책임추궁을 당할 수 있어야 한다 – 그들에게 희생된 사람들의 결백을 입증하기 위해 그리고 검사들이 다시는 이런 일을 하지 못하게 만들기 위해서 말이다.

Prosecutors are among the most powerful players in the criminal justice system. They can send a defendant off to years in prison, or even to death row. Most wield this power honorably. Yet, when prosecutors don’t, they rarely pay a price, even for repeated and egregious misconduct that puts innocent people behind bars.

Why? Because they are protected by layers of silence and secrecy that are written into local, state and federal policy, shielding them from any real accountability for wrongdoing.

New York City offers a prime example of a problem endemic to the nation. Consider the city’s official reaction to the barrelful of misconduct in Queens that a group of law professors recently brought to light. As The Times reported last month, the professors filed grievances against 21 prosecutors in the borough — for everything from lying in open court to withholding key evidence from the defense — and then posted those grievances to a public website.

These weren’t close calls. In every instance an appeals court had made a finding of prosecutorial misconduct; in many cases the misconduct was so severe that it required overturning a guilty verdict and releasing someone from prison. Three men wrongfully convicted of a 1996 murder were exonerated after 24 years behind bars. But that rectified only the most glaring injustice. To date, none of the prosecutors have faced any public consequences. Some are still working.

How did the city respond to this litany of widespread misconduct by its own agents? It went after the professors who publicized it.

In a letter to the committee that handles misconduct charges, New York City’s top lawyer, known as the corporation counsel, accused the professors of abusing the grievance process “to promote a political agenda” and of violating a state law that requires formal complaints about lawyers’ conduct to be kept secret unless judicial authorities decide otherwise. (They virtually never do.) The grievance committee agreed to punish the professors by denying them access to any future updates on their complaints — even though state law requires that complainants be kept informed throughout the process. The upshot is that the committee could dismiss the complaints tomorrow and no one would know.

For good measure, the corporation counsel then sought to keep secret the letter requesting the professors be punished for violating the secrecy law. This isn’t just shooting the messenger; it’s tossing the gun into the East River and threatening anyone who tries to fish it out.

We know about all this because the professors sued the city in federal court, claiming that the secrecy law infringes on the First Amendment. How could it not? If someone tells a Times reporter about a prosecutor’s misconduct, the reporter is free to write a story addressing those allegations for all the world to see. But if the same person files a formal grievance about the same misconduct with the state, she’s barred from talking about it. It’s not even clear what the punishment for violating the law would be — as evidenced by the fact that dozens of prominent lawyers, including former New York judges and even prosecutors, went public with grievances they filed against Rudy Giuliani over his role in Donald Trump’s efforts to subvert the 2020 election and encourage the Jan. 6 riot at the Capitol. To date, none of these lawyers have faced public sanctions for speaking to the press.

In theory, the secrecy law exists to protect lawyers from being smeared by frivolous complaints, but that rationale makes no sense when applied to prosecutors, who are public officials doing the state’s work. In the Queens cases, their misconduct is already a matter of public record. Even if it weren’t, there is no principled reason to prevent the public airing of complaints — not to mention public hearings — against officials who have the power to send people to prison. Certainly the defendants they face off against in court don’t enjoy such privileges.

New York shelters its lawyers from disciplinary measures more than most states in the country, even as it ranks near the top in total number of exonerations — a majority of which are the result of misconduct by prosecutors.

Meanwhile, the few attempts to increase oversight of New York prosecutors have been stymied. A 2018 law established a commission specifically to deal with prosecutorial misconduct in a more independent and transparent way. But the state district attorneys’ association challenged it and a court struck it down as unconstitutional. Lawmakers designed a new commission this year, but it appears that no commissioners have yet been appointed to it.

New York’s prosecutor-protection racket is, alas, far from unique. In Washington, the Justice Department aggressively shields its own prosecutors from outside accountability thanks to a 1988 law that lets the agency essentially police itself. All other federal agencies — and even parts of the Justice Department, like the F.B.I. and the Drug Enforcement Administration — are subject to oversight by independent inspectors general, who conduct thorough investigations and issue lengthy reports with their findings. Federal prosecutors skate by on an internal review process that is run out of the Office of Professional Responsibility, whose head is appointed by, and reports directly to, the attorney general. The office almost never makes its findings public, and when it does it often provides only a brief summary months after the fact. In the words of one legal-ethics expert, it’s a “black hole.” (By contrast, the inspector general’s office of the Justice Department just released its semiannual report, as it is required to do by law, detailing the 52 reports it issued between April and September of this year, as well as the closing of investigations that resulted in 68 convictions or guilty pleas and 66 firings, resignations or disciplinary actions.)

The level of scrutiny that federal prosecutors are subject to matters so much because they are just as prone to misconduct as their state and local counterparts. Take the botched prosecution of former Senator Ted Stevens of Alaska on corruption charges, or the legal green light Justice Department lawyers gave interrogators to torture terrorism suspects, or the more recent revelation that Jeffrey Epstein, the sexual predator, got a sweetheart deal in 2008 from his prosecutor, Alex Acosta, who later became labor secretary in the Trump administration. Yet in the latter two cases, the Office of Professional Responsibility found no misconduct. Mr. Acosta was guilty only of “poor judgment,” the office said. In the Stevens case, the office found misconduct but said it was unintentional, and it let the prosecutors off with a slap on the wrist. Have there been other similarly egregious failures to hold prosecutors to account? Almost certainly. But we don’t know because the Justice Department doesn’t tell us.

There is no principled reason for federal prosecutors to avoid the accountability expected of all public servants. Their exemption from the general rule was adopted in 1988 as a favor to Dick Thornburgh, who was then the attorney general and had tried to derail the creation of an inspector general for the Justice Department. Years later, Mr. Thornburgh admitted he had been wrong. “This is a highly professional operation that goes where the evidence leads and is not directed by the way the political winds are blowing,” he said at a gathering marking the law’s 25th anniversary in 2014. “I’ve come to be a true believer.”

So have large numbers of Republicans and Democrats in Congress, a remarkable fact at a moment when the parties can’t agree on the time of day. Their fix is straightforward: Eliminate the loophole in the 1988 law and empower the inspector general to review claims against federal prosecutors, just as the office currently does in cases involving other Justice Department employees. A Senate bill co-sponsored by Mike Lee, Republican of Utah, and Dick Durbin, Democrat of Illinois, would do exactly this. Yet Attorney General Merrick Garland is continuing in the tradition of his predecessors by opposing any change to the existing system.

Prosecutors can work in the interests of fairness and justice, but they can also cheat and destroy people’s lives. They should be held accountable when they do — both to vindicate their victims and to help ensure that they can’t do it again.